Under den gång veckan har det förts en livlig debatt om reglerna för flaggning i Sölvesborgs kommun. Debatten drog igång när media rapporterade att Samstyret i Sölvesborg ska återgå till ett mer traditionellt förhållningssätt vad gäller flaggning på kommunens stänger och byggnader. Detta innebär bland annat att kommunen inte kommer att hissa regnbågsflaggan i samband med Stockholm Pride.
Jag har hävdat att det aldrig har funnits stöd i Sölvesborgs flaggreglemente för att hissa regnbågsflaggan. För detta har jag anklagats för att ljuga, att mina påståenden inte stämmer och att medvetet sprida tveksamma eller falska uppgifter.
Detta är självklart nonsens. Jag ska förklara varför.
Sölvesborgs kommun har regler för flaggning på kommunala byggnader som har sina rötter i regler från 1970-talet. I princip har endast redaktionella förändringar gjorts sedan regelverket först antogs med undantag för en uppdatering för att anpassa regelverket till nutida begravningsformer.
Objektiv tolkning
Den mest naturliga utgångspunkten när man ska tolka ett regelverk är att läsa regelverkets text och utifrån dess uppbyggnad och formuleringar sluta sig till vad betydelsen av regelverkets olika bestämmelser är, så kallad objektiv tolkning.
Det nu gällande flaggreglementet Är indelat i två delar: en om flaggning på Rådhuset och Stadshuset samt ett om flaggning på övriga förvaltningsbyggnader. Under rubriken om flaggning på Rådhuset och Stadshuset finns två avsnitt: ett om flaggning med svenska flaggan och ett om flaggning med andra flaggor. Gällande flaggning med andra flaggor nämns att FN-flaggan ska hissas på Rådhuset på FN-dagen.
Så långt torde alla vara överens om vad regelverket innebär. Det diskussionen har gällt är om regelverket tillåter att kommunstyrelsens ordförande själv beslutar om att kommunen ska hissa regnbågsflaggan på Rådhuset eller Stadshuset. Jag menar att regelverket inte tillåter det.
De som anser att kommunstyrelsens ordförande själv kan besluta om regnbågsflaggan stödjer den uppfattningen på att det i avsnittet om flaggning med andra flaggor sägs att kommunstyrelsens ordförande eller kommunchefen ”får besluta om flaggning vid andra tillfällen än de som särskilt anges”. De menar då att begreppet ”flaggning” innebär att kommunstyrelsens ordförande kan avgöra vilken flagga som ska användas.
Här bör man dock vara uppmärksam på att exakt samma formulering finns i avsnittet om flaggning med svenska flaggan. Det är uppenbart att kommunstyrelsens ordförande och kommunchefen i det i detta fall endast kan besluta om flaggning vid andra tillfällen. Den svenska flaggan kan inte bytas ut mot någon annan nationsflagga då den har en särställning.
En och samma formulering kan inte betyda två olika saker i samma regelverk. Om kommunfullmäktige avsåg att kommunstyrelsens ordförande eller kommunchefen även skulle kunna besluta om vilken flagga som skulle användas utöver FN-flaggan så borde formuleringen avspeglad detta genom att exempelvis lyda: ”Kommunstyrelsens ordförande eller kommunchefen får besluta om flaggning vid andra tillfällen och med andra flaggor än de som särskilt anges”.
Subjektiv tolkning
En annan utgångspunkt när man tolkar ett regelverk är att se till regelverkets förarbeten, i detta fall de beslutunderlag som finns i ärendet. Så kallad subjektiv tolkning, där man genom förarbetena försöker utröna vad den som beslutat om regelverket avsåg.
Beslutunderlagen till Sölvesborgs flaggreglemente är inte särskilt omfattande. Det finns dels ett protokoll från kommunstyrelsens allmänna utskott 1978, dels ett tjänsteutlåtande med tillhörande förslag till regler för flaggning samt protokoll från kommunfullmäktige 14 december 2015 när beslutet om det nu gällande reglementet togs.
I protokollet från 1978 talas om ”flaggan” och ”FN-flaggan”. Flaggan är underförstått den svenska flaggan. Möjligheten att besluta om flaggning vid andra tillfällen omfattar här endast den svenska flaggan.
Av tjänsteutlåtandet och förslaget till regler för flaggning från 2015 framgår att ärendet rör en översyn och viss modernisering av reglerna från 1978. Den bedömning som redogörs för handlar uteslutande om flaggning med den svenska flaggan och nämner inget om ett behov att se över regleringen om flaggning med andra flaggor. Detta trots att kommunstyrelsens ordförande sedan 2013självständigt beslutat att flagga med regnbågsflaggan i samband med Stockholm Pride.
Här kan man argumentera för att det faktum att kommunen när regelverket uppdaterades gav kommunstyrelsens ordförande och kommunchefen en möjlighet att besluta om flaggning vid andra tillfällen även under avsnittet ”Flaggning med andra flaggor”. Det fanns också meningsskiljaktigheter i kommunfullmäktige om att möjligheten att besluta om flaggning vid andra tillfällen än de som uttryckligen nämns i regelverket skulle finnas. Sverigedemokraterna yrkade på att möjligheten helt skulle strykas från bestämmelsen.
Vad detta berodde på framgår inte av det protokoll jag fått då det saknas ett skriftligt motiv till Sverigedemokraternas reservation. Det går alltså inte av den dokumentation som finns kring framtagandet av reglerna för flaggning att dra slutsatsen att kommunfullmäktige har avsett att kommunstyrelsens ordförande eller kommunchefen helt fritt ska kunna välja vilka flaggor som hissas på Rådhuset och Stadshuset.
Här bör man då hålla i minnet hur legalitetsprincipen fungerar för kommuner och myndigheter. De behöver i princip ha uttryckligt stöd i lag, förordning eller annan författning för allt de företar sig. I detta fall saknas det ett klart och tydligt uttryck i själva regelverket för att kommunstyrelsens ordförande kan besluta om att hissa regnbågsflaggan. Det saknas också en diskussion om hur bestämmelsen ska förstås i den dokumentation som finns bevarad kring beredningen av ärendet.
Praxis, sedvänjor och analogier
En tredje fråga man kan ställa sig vid tolkning av ett regelverk är hur liknande situationer behandlas på annat håll och om det finns andra regelverk som avhandlar liknande frågor.
Enligt en undersökning genomförd 2016 som ett led i en kandidatuppsats flaggar ungefär en tredjedel av landets kommuner med regnbågsflaggan någon gång under året. Jag har läst de regler för flaggning som finns hos ett slumpmässigt urval av dessa kommuner. Det verkar i huvudsak finnas två modeller för flaggning med regnbågsflaggan: en där det är uttryckligen bestämt att kommunen ska flagga med regnbågsflaggan som i Göteborg, Kiruna, Mariestad, Stockholm, Umeå och Åre samt en modell där kommunen erbjuder sammanslutningar att ansöka om och själv bekosta flaggning som i Kalmar, Norrtälje och Växjö. I Skövde kan kommunen flagga med evenemangsflaggor om kommunen är medarrangör och i Ronnebyverkar det saknas stöd i kommunens flaggreglemente för att flagga med regnbågsflaggan.
Praxis verkar alltså vara att det finns någon form av uttrycklig bestämmelse antingen att flagga med regnbågsflaggan eller om hur andra flaggor än nationsflaggor, kommunflaggor och liknande flaggor ska behandlas.
Vad gäller sedvänja är det svårt att häva att det finns en sedvänja att flagga i samband med Stockholm Pride eller lokala pridefiranden eftersom det endast är en minoritet av kommunerna som gör detta. Man kan heller inte säga att det har utvecklats en lokal sedvänja i Sölvesborg att hissa regnbågsflaggan. Det skulle vara att åberopa cirkelbevisning där man i sin argumentation stödjer sig på det som ska bevisas.
Vad gäller om det finns liknande situationer som man kan titta på för att förstå hur reglerna för flaggning bör tolkas. Nyckelfrågan här är vilka typer av flaggor som kommunen har beslutat ska användas på kommunens flaggstänger. I Sölvesborgs fall nämns den svenska flaggan och FN-flaggan som i sin tur av kommunen kategoriseras som annan flagga, det vill säga annan än den svenska flaggan.
Den enda regel jag kan tänka på som ger vägledning är bestämmelsen om lovplikt för skyltar och ljusanordningar i 6 kap 3 § Plan- och byggförordningen. Här nämns nationsflaggor, flaggor med kommunvapen eller liknande som flaggor som inte omfattas av lovplikt. Med liknande flaggor avses exempelvis EU-flaggan, regionflaggor, landskapsflaggor, samiska flaggan och romska flaggan, alltså flaggor som åtnjuter ett visst statsrättsligt eller heraldiskt skydd dit även FN-flaggan räknas.
Ska man tolka Sölvesborgs regler för flaggning generöst vad gäller andra flaggor skulle man kunna säga att kommunstyrelsens ordförande eller kommunchefen kan besluta om flaggning med sådana flaggor som undantas från lovplikt, alltså nationsflaggor, flaggor med kommunvapen eller liknande som flaggor. Att den delegerade beslutsbefogenheten skulle vara så långtgående att kommunstyrelsens ordförande eller kommunchefen kan besluta om flaggor i helt andra kategorier så som företagsflaggor, organisationsflaggor, politiska flaggor med mera är det svårt att finna stöd för.
Att kommunstyrelsens nuvarande ordförande i Sölvesborg, Louise Erixon, sagt att det ”finns ett personligt utrymme för kommunstyrelsens ordförande att genom egenmäktiga beslut göra undantag”. Och att [d]et var denna möjlighet som föregående kommunalråd i Sölvesborg utnyttjade i samband med Stockholm Pride”. Förändrar inte min bedömning att tidigare ordförande för kommunstyrelsen handlat i strid med regelverket. Det delegerade utrymmet att fatta beslut är inte så stort.
Pride och objektivitetsprincipen
Avslutningsvis vill jag också ta upp frågan om kommuner överhuvudtaget kan hissa regnbågsflaggan. Detta resonemang har också bäring på frågan om hur kommuner och myndigheter kan medverka i olika pridearrangemang.
Den så kallade objektivitetsprincipen slås fast i Regeringsformens 1 kap 9 § där det står: ”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”. Detta innebär exempelvis att en domstol, kommun eller statlig myndighet inte får ta ställning i politiska frågor eller gynna den ena eller andra politiska inriktningen. Detta begränsar sig inte till partipolitiska frågor utan till alla typer av frågor där det finns meningsskiljaktigheter som inte bygger på objektiva sakförhållanden.
Regeringen har slagit fast att det inte bör ”vara en uppgift för en myndighet att bedriva opinionsbildning eller företräda särintressen inom sitt verksamhetsområde”. Och vidare att ”det är av största vikt att myndigheternas information präglas av det Förvaltningskommittén benämner god förvaltningssed och som bland annat innebär att en försiktighetsprincip bör iakttas vad gäller val av form för opinionsbildande verksamhet”.
Frågan är då om medverkan vid ett pridearrangemang eller hissande av en regnbågsflagga kan ses som sådan opinionsbildning som bryter mot objektivitetsprincipen.
Både professor emerita Lena Marcusson, justitierådet och ordföranden i Högsta domstolen Anders Eka, justitierådet och ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Helena Jäderblom, hovrättspresidenten i Svea hovrätt Anders Perklev och kammarrättspresidenten i Kammarrätten i Stockholm Thomas Rolén samt dåvarande tingsfiskalen Daniel Bergström, nu tillförordnad hovrättsassessor har alla argumenterat för att det är problematiskt med myndigheter och domstolar som medverkar i prideparader. De menar i likhet med Justitieombudsmannen att själva prideparaden är en sammankomst för opinionsbildning. Att den organisation som arrangerar prideparaden i sig är partipolitiskt eller religiöst obunden hindrar inte att själva paraden kan ha ett politiskt syfte eller en politisk kontext.
Daniel Bergström förklarar varför Pride och hbtq-rättigheter bör anses som en politisk fråga även om det är en fråga om mänskliga rättigheter. Han konstaterar att många av de rättigheter som lyfts upp i samband med Pride är sådana som omfattas av så många i samhället att de måste anses vara neutral och alltså förenliga med objektivitetsprincipen. Men det finns också flera rättigheter som lyfts fram inom begreppet hbtq-rättigheter och i samband med prideparaden som enligt Bergström är ”föremål för partipolitisk oenighet i Sverige, och de är dessutom inte allmänt omfattade bland andra länder i vår rättskulturkrets”. Det gör att prideparaden blir en opinionsyttring som inte är förenlig med objektivitetsprincipen.
Jag vill argumentera att samma sak gäller för regnbågsflaggan. Den är och måste få förbli en symbol som är specifik för hbtq-rörelsen och hbtq-personers rättigheter. Den måste fortsatt få stå för en kamp som fortfarande inte är avslutad. Det gör att den inte är en sådan neutral symbol som myndigheter och kommuner kan använda vid sin egen flaggning. Att inom ramen för ett regelverk som ger samma möjlighet till andra grupper, arrangemang och organisationer hyra- eller låna ut vissa av kommunens flaggstänger torde däremot vara möjligt.
Att kommuner och myndigheter inte bör delta i själva prideparaden innebär inte att de helt bör avstå från att vara med i pridesammanhang, tvärtom. Både kommuner och myndigheter har en skyldighet att upplysa om sin verksamhet och ett behov av att rekrytera personal. Det är därför bra om myndigheter deltar med sakinformation vid seminarier och deltar som utställare vid olika pridearrangemang. De anställda vid kommuner och myndigheter som vill delta i prideparaden har självklart möjlighet att göra det som privatpersoner exempelvis tillsammans med sitt fackförbund eller någon annan intresseförening.
Tack du har gjort en grundlig analys. Själv skrev jag en insändare om att ha och följa regler för flaggning. Givetvis svarade någon i oppositionen i Sölvesborg att de följt bestämmelserna.